海綿城市建設步入全域推進新階段

系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作，要健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，管好政府“取之于民、用之于民”的“錢袋子”，做到花錢必問效、無效必問責。

　　本報記者戴正宗

　　城市內澇緩解了，人居環(huán)境變美了，人民群眾點贊了?！笆濉逼陂g，在中央財政的支持下，海綿城市建設在全國許多城市陸續(xù)展開，不僅大幅緩解了城市內澇現(xiàn)象，還有效改善了城市人居環(huán)境。

　　為進一步推進海綿城市建設，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部近日在聯(lián)合印發(fā)的《關于開展“十四五”第二批系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》(以下簡稱《通知》)中明確，2022年將組織第二批海綿城市建設示范競爭性選拔工作，中央財政按區(qū)域對示范城市給予定額補助。其中，入選城市最高可獲補助11億元，補助資金根據(jù)工作推進情況分3年撥付到位。

　　專家表示，與“十三五”時期的海綿城市建設相比，三部門“十四五”時期將開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作，統(tǒng)籌考慮城市內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復等多個目標。與此同時，示范城市要統(tǒng)籌使用中央和地方資金推進海綿城市建設。此外，海綿城市建設還要健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，不斷強化績效管理激勵約束機制，將有限的財政資金用到刀刃上，管好政府“取之于民、用之于民”的“錢袋子”，做到花錢必問效、無效必問責。

　　系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設

　　“系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設，是財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部去年4月印發(fā)的《關于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》中首次提出來的。”中國財政科學研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心助理研究員覃鳳琴告訴記者，作為海綿城市建設試點工作的一項重大突破，系統(tǒng)性、全域化推進將是海綿城市建設的發(fā)展方向，因為海綿城市建設不是單一的工程建設，海綿城市也不是獨立的某個項目，建設海綿城市需著眼于建設人水共生的和諧城市生態(tài)，需采取系統(tǒng)化、全局觀的理念來推進海綿城市建設，從根本上達到優(yōu)化城市水環(huán)境、提升城市水安全的目的。

　　覃鳳琴認為，本次海綿示范城市建設要在區(qū)域流域、城市、設施、社區(qū)等不同層級進行系統(tǒng)研究，統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作，遵循區(qū)域生態(tài)基礎設施連續(xù)性、完整性原則，結合開展城市防洪排澇設施建設、地下空間建設、老舊小區(qū)改造等，構建健康循環(huán)的城市水系統(tǒng)，在所有新建、改建、擴建項目中落實海綿城市建設要求。

　　“我們要用系統(tǒng)化、全域化的理念建設海綿城市?！盓20研究院執(zhí)行院長、湖南大學兼職教授薛濤介紹，從系統(tǒng)化角度看，海綿城市建設不僅涉及防洪排澇，還涉及水土涵養(yǎng)、地下管網(wǎng)、城市景觀、交通出行、污水廠提標改造等方方面面的工作。只有統(tǒng)籌考慮內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復等多個目標，海綿城市建設才能實現(xiàn)更宜居、更安全、更節(jié)能、更生態(tài)的最終目標。從全域化角度看，海綿城市建設更應關注上下游水體斷面的質量，而并非把著眼點放在行政區(qū)域劃分上。

　　“什么是海綿城市？”薛濤告訴記者，顧名思義，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設，主要是通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流。

　　統(tǒng)籌使用財政資金建設海綿城市

　　為高質量推進海綿城市建設，《通知》明確，中央財政按區(qū)域對示范城市給予定額補助。地級及以上城市中，東部地區(qū)每個補助總額為9億元，中部地區(qū)每個補助總額為10億元，西部地區(qū)每個補助總額為11億元；縣級市中，東部地區(qū)每個補助總額為7億元，中部地區(qū)每個補助總額為8億元，西部地區(qū)每個補助總額為9億元。補助資金根據(jù)工作推進情況分3年撥付到位。

　　在覃鳳琴看來，中央財政補助資金會產生“一石三鳥”的作用。一是中央補助在一定程度上彌補了地方財力的不足，讓地方能夠放心地進行海綿城市建設。二是充分發(fā)揮中央資金的引導帶動作用。中央補助不但可以帶動地方政府投入資金進行海綿城市建設，還可以引導社會資本的參與。三是提高資金的使用效率。中央補助可以通過統(tǒng)籌各方面的資金，提高資金的使用效率，比如充分發(fā)揮水利、生態(tài)環(huán)保等方面資金“一錢多用”綜合效益。

　　海綿城市建設涉及到的投資也不少，光是排水管網(wǎng)的改造就投入巨大。有城市曾做過測算，市區(qū)內現(xiàn)有的排水管網(wǎng)改造每平方公里大致需要1億元的投資。

　　“有鑒于此，《通知》提出鼓勵吸引社會資本參與，在財政承受能力、債務風險可控的前提下，可將相關項目納入本省當年新增專項債券項目需求清單?！瘪P琴告訴記者，“十三五”時期，很多試點城市建設主要通過PPP(政府和社會資本合作)的模式推進。雖然PPP模式在參與公共基礎設施建設方面，發(fā)揮了積極的作用，但也存在因運作不規(guī)范引發(fā)了質量不高、監(jiān)管不到位等問題，產生了一定的債務風險。所以，“十四五”時期，各試點城市要更加規(guī)范社會資本參與項目。

　　“‘十四五’時期，各地開展海綿城市建設，不會完全采用PPP模式?！毖嬖V記者，隨著中央財政對地方政府債務、政府購買服務以及PPP模式的進一步規(guī)范，以前那種完全政府付費類的PPP項目在逐漸減少。按照財政部2019年印發(fā)的《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)要求，新批PPP項目必須要有30%的營業(yè)收入，否則，《實施意見》就會以“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”為由不予審批。所以，各試點城市只有將海綿城市的要素與有運營收入的污水廠資產進行“打捆”，并在滿足污水處理廠能夠產生30%以上的營業(yè)收入后，才能申請PPP項目入庫。

　　將有限的財政資金用到刀刃上

　　財政資金是納稅人的錢，錢是怎么花的？花到了什么地方？取得了哪些成效？這些問題是老百姓最關心的。同樣，海綿城市建設所花的財政資金，也要看績效，確保有限的財政資金用在刀刃上。為此，《通知》明確，財政部會同住房城鄉(xiāng)建設部、水利部按照預算管理有關要求開展績效評價?？冃гu價結果將與中央財政資金撥付、后續(xù)批次示范城市申報名額等掛鉤。

　　覃鳳琴認為，三部門對各地績效指標進行考核將會產生兩方面的意義。一方面，能夠健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，明確績效管理責任約束，做到花錢必問效、無效必問責。另一方面，不斷強化績效管理激勵約束。按照權責對等原則，中央財政在明確績效管理責任的同時，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權，調動其履職盡責和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。績效評價結果將與中央財政資金撥付、后續(xù)批次示范城市申報名額等掛鉤，可以極大地激發(fā)地方的積極性。

　　績效評價，對各試點城市完善決策、改進管理發(fā)揮了積極的作用。覃鳳琴介紹，績效指標主要包含以下幾個方面的內容：產出績效(內澇防治、雨水收集和利用)、管理績效(立法及長效機制、規(guī)劃建設管控制度、績效考核制度、投融資機制、培訓宣傳與公眾參與)、資金績效(資金下達及時性、資金的協(xié)同性、資金使用的有效性)、滿意度(公眾對海綿城市建設的滿意度)。

　　“對于海綿城市建設開展績效評價，從技術的角度講，有一定的難度。那就是，如何對‘海綿體’進行計量?！毖嬖V記者，建海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池塘等水系，也包括綠地、花園、可滲透路面這樣的城市配套設施。雨水通過這些“海綿體”下滲、滯蓄、凈化、回用，最后剩余部分徑流通過管網(wǎng)、泵站外排，從而可有效提高城市排水系統(tǒng)的標準，緩減城市內澇的壓力。

　　“比如，作為‘海綿體’，下沉式廣場，以及各種濕地在把雨水的遺留污染進行削減后，其發(fā)揮的作用如何用監(jiān)測儀器進行監(jiān)測呢？與此同時，相關部門怎么才能做好對海綿城市建設進行長期的跟蹤，確保‘海綿體’正常發(fā)揮作用等都是待解的難題?！毖龑τ浾哒f，“從技術角度講，相關部門對海綿城市建設進行全面的績效管理，特別是在指標化、實時化、全面跟蹤化等方面，所付出的成本會相當高，技術管理難度也相當大。有鑒于此，我們要充分認識海綿城市績效評價目前所存在的困難，并拿出行之有效的方案，對海綿城市建設進行全方位的績效管理。”